Yaklaşık maliyet hesaplamasında önceki ihalelerdeki fiyatların dikkate alınmaması mevzuata aykırılık teşkil eder mi (KİK)

BAŞVURU SAHİBİ:

Clka Gayrimenkul Yatırımları A.Ş. – İnciyol Petrol Nak. İnş. Peyzaj Tem. Mad. San. ve Tic. A.Ş. – Bks Global Enerji ve İnş. A.Ş. İş Ortaklığı,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2025/252709 İhale Kayıt Numaralı “Asfalt Kaplama İşi (5)” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından 26.03.2025 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Asfalt Kaplama İşi (5)” ihalesine ilişkin olarak Clka Gayrimenkul Yatırımları A.Ş. – İnciyol Petrol Nak. İnş. Peyzaj Tem. Mad. San. ve Tic. A.Ş. – Bks Global Enerji ve İnş. A.Ş.İş Ortaklığı’nın 07.04.2025 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 24.04.2025 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 24.04.2025 tarih ve 182810 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 24.04.2025 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2025/863 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, şikâyete konu ihalenin yaklaşık maliyetinin 2.225.140.710,00 TL olarak açıklandığı, ancak bu maliyetin piyasa fiyatları, kamu rayiçleri, önceki ihaleler gibi Yönetmelikte belirtilen kriterlere kıyaslandığında çok yüksek olduğu,

Öyle ki İstanbul Büyükşehir Belediyesinin (İBB) bağlı kuruluşu olan İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ)’nin belirlediği birim fiyatların, İBB’nin gerçekleştirdiği 2024/927236 İhale Kayıt Numaralı “İstanbul Genelindeki Yollarda Kullanılmak Üzere Plent Altı Asfalt Malzeme Temini, Nakli ve Serim İşi” ihalesindeki birim fiyatların güncellenmiş halinin %25 fazlası olduğu, bu denli gözle görülür bir farkın kabulünün ise mümkün olmadığı,

İhale konusu iş kapsamında olan, “Asfalt Betonu Binder Tabakası Yapılması, Elektronik Duyargalı Büyük Finişer ile Serilmesi ve Silindir ile Sıkıştırılması (Nakli Dahil)”, “Plent-Miks Temel Yapılması, Elektronik Duyargalı Büyük Finişer ile Serilmesi ve Silindir İle Sıkıştırılması (Nakli Dahil)”, “Asfalt Kazma Makinası (Konveyörlü) İle Asfalt Betonu Kaplamasının Kazılması ve Kazıdan Çıkan Malzemenin Nakli” iş kalemlerinin birim fiyatlarının mevzuatın öngördüğü şekliyle yapılmadığı ve olması gerekenden %60 ila %100 arasında değişen oranlarda yüksek hesaplandığı,

İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ) tarafından 2025/252709 İhale Kayıt Numaralı “Asfalt Kaplama İşi” için belirlenen yaklaşık maliyet toplamının 2.235.140.700,00 TL olarak tespit edildiği, buna karşılık, aynı işe ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB) tarafından gerçekleştirilmiş 2024/927236 sayılı ihalede kullanılan ve güncellenmiş birim fiyatlarla yapılan hesaplamalara göre 1.791.204.605,00 TL gibi çok daha makul bir maliyetin ortaya çıktığı ve aradaki farkın yaklaşık %25 düzeyinde olduğu, bu farkın sadece birkaç pozda oluşan marjinal sapmalarla değil, neredeyse tüm pozlarda sistematik ve bariz bir fiyat artışı ile kendini gösterdiği,

İBB tarafından yapılan hesabın yanı sıra “Asfalt Betonu Aşınma Tabakasının (Tip-2) Robot ile Getirilmesi, Ser-Sıkıştır Yöntemi ile Serilmesi ve Silindir ile Sıkıştırılması (Nakli Dahil)” pozu için taraflarından “üçüncü kişiden fiyat teklifi” istendiği ve idare tarafından 7.750 TL olarak hesaplanan bedele 800 TL teklif alındığı, bunun ise yaklaşık maliyetin yanlış hesaplandığının bir diğer göstergesi olduğu,

Nakliye gibi değişken kalemlerin fiyat farkını bu denli artırmasının ise gerçekçi ve teknik olarak izah edilebilir olmadığı, kamu ihale mevzuatına göre yaklaşık maliyetin belirlenmesinde önceki ihale sonuçları, piyasa rayiçleri, kamu kurumlarınca yayımlanmış rayiç ve birim fiyatların esas alınması gerektiği, bu anlamda, İSKİ’nin yaklaşık maliyeti oluştururken İBB’nin kendi alt kuruluşlarında uygulanan fiyatları dikkate almamasının mevzuatla öngörülen nesnellik ve hesap verilebilirlik ilkesiyle bağdaşmadığı,

İSKİ tarafından açıklanan yaklaşık maliyetin, İBB tarafından aynı iş için daha önce belirlenen ve piyasa gerçekliğini yansıtan fiyatlara oranla makuliyet sınırlarını aşan bir düzeyde olduğu, bu durumun hem rekabet ilkesini zedelediği, hem de kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına engel teşkil ettiği,

Dolayısıyla İstanbul Büyükşehir Belediyesinden 2024/927236 İKN’li ihalenin yaklaşık maliyetinin istenmesi ve karşılaştırma yapılarak karara bağlanması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” hükmü,

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre miktar tespiti ve fiyat araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.

…

(5) İhale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet teklif fiyatları ile birlikte açıklanır. Bu aşamadan önce yaklaşık maliyet açıklanamaz ve ilan edilemez…

(6) Yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanması esastır. Ancak, işin özelliğinden dolayı, idarelerce hazırlanmasının mümkün olmaması sebebiyle teknik şartnamenin danışmanlık hizmeti alınarak hazırlatılması durumunda, yaklaşık maliyet de bu kapsamda hesaplatılabilir.” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in“Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’uncu maddesinde “(1) İdarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde;

a) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler,

c) İlgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler,

ç) Yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler,

d) İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri,

esas alınır.

(2) İdareler, yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(3) İşin bütünü, iş grubu, iş kalemi ve malzeme rayici bazında yapılacak piyasa araştırmasına dayalı fiyat tespitlerinde; iş, imalat ve/veya malzemenin yapımcılarından, üreticilerinden, ana bayilerinden, toptancılarından, yetkili satıcılarından ve satıcılarından fiyatlar veya proforma faturalar alınmak ve gerekli karşılaştırmalar yapılmak suretiyle uygun fiyatlar belirlenir. Tereddüt edilen fiyatların gerçek piyasa rayiçlerine uygun olup olmadığı hususu Ticaret ve/veya Sanayi Odalarından alınacak yazılı rayiçlerle netleştirilir.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu, iş kalemi veya malzemenin ayrıntılı özellikleri ve standardına yer verilir, fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar Katma Değer Vergisi hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan fiyat bildirimleri ve proforma faturaları dikkate alınmaz.” hükmü,

Söz konusuYönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi“ başlıklı 11’inci maddesinde “(1) İş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmeliğin 10 uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara % 25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir.

(2) Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin hesap cetveli ve icmal tablosu hazırlayanlarca imzalanmak suretiyle ihale onay belgesine eklenir.

(3)Yaklaşık maliyet, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.” hükmü,

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu işin/alımın;

a) Adı: ASFALT KAPLAMA İŞİ (5)

b) Türü: Yapım işleri

c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği

ç) Yatırım proje no’su (yapım işlerinde): K-8844

d) Kodu:

e) Miktarı:

420.000 ton asfalt serim işleri, 115.000 mt izolasyon işleri, 95.000 m³ asfalt kaplama kazı işleri, 11.000 ton plent-mix temel yapım işleri ile muayene baca kapağı ve yağmursuyu ızgaralarının yol kotu seviyesine getirilmesi işleri

Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.

f) İşin yapılacağı/malın teslim edileceği yer: İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANLIĞI İSKİ SORUMLULUK ALANI DHİLİNDE ” düzenlemesi,

Anılan Şartname’nin“Aşırı düşük teklifler” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu;

a) Yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen işin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Başvuruya konu ihalenin İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilen “2025/252709 İhale Kayıt Numaralı Asfalt Kaplama İşi (5)” işi olduğu, bahse konu ihalenin 26.03.2025 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirildiği, ihalede 24 adet ihale dokümanının EKAP üzerinden indirildiği, ihaleye 7 isteklinin katıldığı görülmüş olup, esas inceleme raporunun düzenlendiği tarih itibariyle henüz ihale komisyonu kararının alınmadığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden; idarelerin yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabileceği, yaklaşık maliyetin, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelleneceği anlaşılmaktadır.

İhaleye ait yaklaşık maliyet hesap cetveli ile ihale onay belgesinin onaylanma tarihinin 17.02.2025, ihale ilan tarihinin 21.02.2025, ihale tarihinin ise 26.03.2025 olduğu görülmüştür.

İdarece gönderilen ihale işlem dosyası üzerinde gerçekleştirilen incelemede, yaklaşık maliyetin 17 iş kaleminden oluştuğu, söz konusu iş kalemleri için ise ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatların güncel tutarlarının ve piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyatların kullanıldığı görülmüştür.

Başvuru sahibi tarafından idarenin yaklaşık maliyeti belirlerken İstanbul Büyükşehir Belediyesinin (İBB) gerçekleştirdiği 2024/927236 İhale Kayıt Numaralı “İstanbul Genelindeki Yollarda Kullanılmak Üzere Plent Altı Asfalt Malzeme Temini, Nakli ve Serim İşi” ihalesindeki birim fiyatların esas alındığı iddia edilmekteyse de şikâyete konu edilen “2025/252709 İhale Kayıt Numaralı Asfalt Kaplama İşi (5)” için idarenin daha önce gerçekleştirdiği “2019/470617 İhale Kayıt Numaralı Asfalt Kaplama İşi (4)” nin sözleşmesinde ortaya çıkan fiyatların güncel tutarlarının kullanıldığı görülmüştür.

Yapılan incelemede,idare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç olmak üzere yaklaşık maliyetin belirlenmesi ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilmesi gerektiği, buna ilişkin ayrıntılı hususların Yönetmelik’in yukarıda yer verilen ilgili maddelerinde düzenlendiği anlaşılmaktadır.

İdarelerce ihale konusu işin en uygun fiyatla temin edilmesi yaklaşık maliyetin doğru bir şekilde hesaplanmasına bağlı olup, yaklaşık maliyetin doğru tespit edilmesi ihale sürecinin aksamadan yürütülmesini sağlamaktadır. İhalelerde istekliler tarafından teklifleri kapsamında idareye sunmaları gereken yeterlik kriterlerinin belirlenmesinde, ilan sürelerinin değişmesinde, ihalelere yerli istekli katılıp katılmayacağına ilişkin düzenlemeler ve ihale konusu işin yaklaşık maliyetine göre ihaleye teklif sunan isteklilerin teklif bedellerinin aşırı düşük olup olmadığının tespit edilmesinde yaklaşık maliyet önemli bir rol oynamaktadır.

Dolayısıyla yaklaşık maliyetin doğru hesaplanması ihale sürecinin sağlıklı yürütülmesini doğrudan etki etmektedir.

Kamu ihale mevzuatında, idarelerce ihale edilecek işin yaklaşık maliyetinin doğru ve güncel olarak hesaplanması, isteklilerce sunulan tekliflerin yaklaşık maliyete ve diğer tekliflere göre değerlendirilmesi ve gerekli koşulların sağlanması durumunda ihalenin ekonomik açıdan en avantajlı istekli üzerine bırakılması hususları öngörülmüş olup, idarenin yaklaşık maliyeti belirlerken başvuru sahibinin iddia ettiği gibi önceki ihalelerde gerçekleşen fiyatları esas alması gerekmediği, her bir ihalenin birbirinden bağımsız ihaleler olduğu, kendine özgü koşulları ve maliyet unsurlarının bulunduğu, dolayısıyla diğer kurumlarca yapılan benzer ihalelerin birim fiyatlarıyla söz konusu ihalenin birim fiyatlarının kıyaslanmasının uygun olmadığı, kaldı ki idarenin yaklaşık maliyetin hesabında daha önce gerçekleştirmiş olduğu ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatların güncel tutarlarını da kullandığı dikkate alındığında, yaklaşık maliyetin hatalı olmadığı ve başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.

Diğer taraftan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendinde “Başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması halinde, Kurul kararı ile itirazen şikâyet başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesine karar verilir. Kurul kararının başvuru sahibine bildirimini izleyen otuz gün içinde başvuru sahibinin Kuruma yazılı talebi üzerine, bu talep tarihini izleyen otuz gün içinde Kurum tarafından itirazen şikâyet başvuru bedelinin iadesi yapılır ve son ödeme tarihine kadar geçen süre için faiz işlemez. Diğer hallerde başvuru bedeli iade edilmez.

Bu fıkranın (1) numaralı bendi uyarınca tahsil edilen bedel hiçbir durumda iade edilmez.” hükmü yer almaktadır.

Aktarılan Kanun hükmüne göre, başvuru sahibinin itirazen şikâyete konu iddialarının tamamında haklı bulunması halinde başvuru bedeli iadesinin söz konusu olabileceği dikkate alındığında, yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler neticesinde, başvuru sahibinin, iddialarında haklı bulunmadığı anlaşıldığından başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesi için Kanunun öngördüğü şekilde “başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması” koşulunun gerçekleşmediği, dolayısıyla 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendi hükmü gereğince başvuru bedelinin iadesinin mümkün bulunmadığı anlaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen otuz gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.