Yaklaşık maliyet hesaplamasında farklı teknik şartnamelerin kullanılması kamu zararına yol açar mı (KİK)

BAŞVURU SAHİBİ:

Tenedos Turizm Taşımacılık Tic. Ltd. Şti.,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Çanakkale Gençlik ve Spor İl Müdürlüğü,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2025/437956 İhale Kayıt Numaralı “Bir Destandır Çanakkale Programı Ulaşım, Rehberlik ve Seyahat Sağlık Sigortası Hizmet Alımı İşi” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Çanakkale Gençlik ve Spor İl Müdürlüğü tarafından 07.04.2025 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Bir Destandır Çanakkale Programı Ulaşım, Rehberlik ve Seyahat Sağlık Sigortası Hizmet Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak Tenedos Turizm Taşımacılık Tic. Ltd. Şti.nin 08.04.2025 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 11.04.2025 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 21.04.2025 tarih ve 182604 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 21.04.2025 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2025/845 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, idarece bahse konu ihalenin yaklaşık maliyetinin 1.998.164,00 TL olarak tespit edildiği, idare tarafından hazırlanan ve ihale onay belgesi ekinde yer alması gereken yaklaşık maliyet hesap cetvelinde idarece toplanan yaklaşık maliyet teklif mektuplarının söz konusu ihalenin birim fiyat teklif cetvelinden farklı olduğu, başka bir ihale için kullanılması planlanan cetvelin düzenlenerek bahse konu ihalede kullanıldığının kendilerince tespit edildiği, piyasadan toplanan yaklaşık maliyet teklifleri ile ekinde yer alan Teknik Şartname’nin 07.04.2025 tarihinde gerçekleştirilen ihalede yer alan Teknik Şartname ve cetveller olmadığı, idarenin farklı şartname ve tekliflerle piyasadan fiyat topladığı ve daha sonrasında keyfiyetten ihaleleri parçalara böldüğü, farklı şartname düzenlemelerinin farklı durumlar ve farklı fiyatlar oluşturabileceği, bahse konu ihalede yaklaşık maliyetin sağlıklı hazırlanmadığı, ihalede kullanılan onaylı Teknik Şartname ile fiyat araştırmasında kullanılan Teknik Şartname’nin aynı olmadığı, birim fiyat teklif cetvelinde bulunan miktarlar ile yaklaşık maliyet için toplanan tekliflerde yer alan miktarların aynı olmadığı, farklı iş kalemleri ve farklı miktarlarda piyasadan toplanılan maliyet çalışmalarının ihalenin yaklaşık maliyetinin hatalı olmasına sebebiyet vereceği, söz konusu durumun kamu zararı doğurduğu iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7’nci maddesinde “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.

(2) Ön ilan yayımlanmadan önce tahmini alım miktarı esas alınarak hesaplanan yaklaşık maliyet, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi alım miktarı ve diğer hususlar göz önünde bulundurularak yeniden hesaplanabilir.

(3) İhale konusu işin bir kısmına teklif verilmesinin mümkün olduğu hallerde, yaklaşık maliyet her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere işin tamamı dikkate alınarak hesaplanır.

(4) İhale konusu işte kullanılacak malzeme, araç, teçhizat, makine ve ekipman gibi unsurların idare tarafından verilmesi durumunda; yaklaşık maliyet, bu unsurların bedeli hariç tutularak hesaplanır ve bu unsurların listesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinin ekine konulur.

(5) İhale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet teklif fiyatları ile birlikte açıklanır. Pazarlık usulü ile yapılan ihalede ise yaklaşık maliyet, son yazılı fiyat teklifleri ile birlikte açıklanır. Bu aşamadan önce yaklaşık maliyet açıklanamaz ve ilan edilemez.

(6) Yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanması esastır. Ancak, işin özelliğinden dolayı, idarelerce hazırlanmasının mümkün olmaması sebebiyle teknik şartnamenin danışmanlık hizmeti alınarak hazırlatılması durumunda, bu kapsamda yaklaşık maliyet de aynı danışmanlık hizmet sunucusuna hesaplatılabilir.” hükmü,

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.

(5) Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. Yapılan her türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda; idarece re’sen fiyat belirlenir ve gerekçesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” 9’uncu maddesinde “(1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

(2) Götürü bedel üzerinden teklif alınan ihalelerde, işin gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde işçilik ile varsa malzeme, ekipman ve diğer unsurlar için belirlenen fiyatlar ve bu fiyata dahil olan maliyetler gösterilir.

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 7 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.

(4) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, endeks üzerinden güncellenir.

(5) Asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyet güncellenir.” hükmü yer almaktadır.

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu işin/alımın;

a) Adı: BİR DESTANDIR ÇANAKKALE PROGRAMI ULAŞIM, REHBERLİK VE SEYAHAT SAĞLIK SİGORTASI HİZMET ALIMI İŞİ

b) Türü: Hizmet alımı

c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği

ç) Yatırım proje no’su (yapım işlerinde): Bu madde boş bırakılmıştır.

d) Kodu:

e) Miktarı:

Otobüs Kiralama Hizmeti (Gidiş-Dönüş ve Çevre Gezisi) 64 Sefer

Seyahat Sağlık Sigortası (2560 Katılımcı ve 128 Kafile Sorumlusu) 2688 Kişi

Rehber veya Alan Kılavuzu 64 Kişi

Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.

f) İşin yapılacağı/malın teslim edileceği yer: Teknik Şartnamede Belirtilen Güzergahlar” düzenlemesi yer almaktadır.

İdarece hazırlanan ihale dokümanı kapsamında yer alan birim fiyat teklif cetveli aşağıda yer almaktadır.

07.04.2025 tarihli ihale komisyon kararında, bahse konu ihaleye 12 isteklinin katıldığı, yaklaşık maliyetinin 1.998.164,00 TL olduğu, başvuru sahibi Tenedos Turizm Taşımacılık Ticaret Ltd. Şti.nin teklifinin, sınır değerin altında olması nedeniyle reddedildiği, yaklaşık maliyetin üzerinde teklif veren 7 isteklinin teklifinin ekonomik açıdan uygun bulunmadığı, ihalenin Wilusa Turizm Denizcilik İnşaat Kiralama Reklamcılık Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibinin de Bahattin Çalışkan Turizm Oto Alım Satımı İnşaat Gıda Hava Kara Deniz Taşımacılığı Madenciliği Petrol Sanayi Ticaret Ltd. Şti. olarak belirlendiği görülmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun yukarıda yer verilen “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde; yaklaşık maliyetin, mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere belirleneceği ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği hüküm altına alınmıştır.

İdarece ihalenin yaklaşık maliyeti hesaplanırken, söz konusu ihalenin birim fiyat teklif cetvelinin her bir satırındaki maliyet bileşenlerine ilişkin olarak ilgili alanda faaliyet gösteren 5 firmanın daha önce gerçekleştirilmiş benzer bir ihalede sunduğu fiyat tekliflerindeki birim fiyatların kullanılması sonucunda bulunan toplam tutarların ortalaması alınarak bulunan tutarın dikkate alındığı görülmektedir.

İhale konusu işte çalıştırılacak katılımcı sayılarının yaklaşık maliyetin hesaplanmasında dikkate alınan fiyat tekliflerinin alındığı ihaledeki ile farklı olması nedeniyle ihale konusu iş kapsamında yaptırılacak seyahat sağlık sigortası sayısı, rehber ve alan kılavuzu sayısı ile bazı istikametlerdeki sefer sayıları farklı olsa da, birim fiyat teklif cetvelindeki satırlarda yer alan maliyet bileşenlerine aynı veya benzer olanların birim fiyatları dikkate alınarak yaklaşık maliyetin hesaplandığı, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde yaklaşık maliyetin hesaplanmasında “İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar, … Esas alınır.” hükmü de dikkate alındığında idarece yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin yapılan işlemlerin mevzuata aykırı olmadığı değerlendirilmektedir. Bu sebeple, başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendinde “Başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması halinde, Kurul kararı ile itirazen şikâyet başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesine karar verilir. Kurul kararının başvuru sahibine bildirimini izleyen otuz gün içinde başvuru sahibinin Kuruma yazılı talebi üzerine, bu talep tarihini izleyen otuz gün içinde Kurum tarafından itirazen şikâyet başvuru bedelinin iadesi yapılır ve son ödeme tarihine kadar geçen süre için faiz işlemez. Diğer hallerde başvuru bedeli iade edilmez.

Bu fıkranın (1) numaralı bendi uyarınca tahsil edilen bedel hiçbir durumda iade edilmez.” hükmü yer almaktadır.

Aktarılan Kanun hükmüne göre, başvuru sahibinin itirazen şikâyete konu iddialarının tamamında haklı bulunması halinde başvuru bedeli iadesinin söz konusu olabileceği dikkate alındığında, yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler neticesinde, başvuru sahibinin iddialarında haklı bulunmadığı anlaşıldığından başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesi için Kanun’un öngördüğü şekilde “başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması” koşulunun gerçekleşmediği, dolayısıyla 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendi hükmü gereğince başvuru bedelinin iadesinin mümkün bulunmadığı anlaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen otuz gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.