Belediyelerde Borçlanma Sınırı ve Limit Hesaplanması

Coşkun KULGU, Sayıştay Başdenetçisi

1. Giriş

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68 inci maddesinin (d) bendinde; Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamayacağı ifade edilmiş; bu miktarın büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanacağı belirtilmiştir.

Ayni maddenin (e) bendinde ise; anılan idarelerin/şirketlerin, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmalarını belediye meclisinin kararıyla; yüzde onunu geçen iç borçlanmaları ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapabilecekleri belirtilmiştir.

Belediyeler açısından getirilmiş olan borçlanma limiti ve borçlanma kararında uyulacak usul ve esaslar makalemize konu edilmiştir.

2. İdarelerin Mizan Kalemlerinin Birlikte mi yoksa Ayrı Ayrı mı Hesaplamaya Dâhil Edileceği

Yukarıda yer verilen hükümlerde belediye, bağlı idare ve ortaklık payını sağlayan belediye iştiraklerinin art arda sıralanışından, bir belediye için borçlanma hesabının kendisinin, varsa bağlı idaresi ve şirketlerinin mizan kalemlerinin toplamı şeklinde mi olacağı sorusu akla gelebilecektir.

Ancak, belediyeler, bağlı idareler ve şirketlerin ayrı tüzel kişilikte oldukları, iki idare türü ile şirketlerin mali tablolarının aynı hesap planına tabi olmaması ve aynı tür kalemlerin toplamda bir araya getirilemeyeceği, bütçe gelirleri kavramının kamu idareleri ve şirketler için aynı anlama gelmeyeceği gibi hususlar dikkate alındığında, Kanun’un her bir idare için ayrı ayrı hesaplamayı kastettiği anlaşılmaktadır.

3. Borç Stok Tutarı İfadesinden Ne Anlaşılacağı

Belediye borçlanma limiti hesabında dikkate alınacak en önemli parametre olan borç stoku kavramı, ne 5393 sayılı Kanun’da, ne Genel Yönetim Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde ne de Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde tanımlanmamıştır.

Borç stoku ifadesinin genel anlamda, belirli bir tarihteki vadesi gelmiş ya da gelmemiş yükümlülüklerin toplamı olduğu söylenebilir. Borç stoku kavramının bu genel anlamından yola çıkarak limit hesabı, bilançoda yer alan kısa ve uzun vadeli yabancı kaynakların toplamı dikkate alınarak mı yapılacaktır?

Böyle bir yorumlama, belediyelerin esasında yabancı kaynak ve dolayısıyla yükümlülük olmakla birlikte borçlanma niteliği taşımayan emanet ve teminat gibi kaynaklarının da borçlanma gibi hesaba katılmasına neden olacaktır. Bu çerçevede borç stokları kavramının konumuz açısından, bilançoda yer alan tüm yabancı kaynakları kapsamadığı kanaatindeyiz.

Peki, borç stoku belirlenirken hangi kalemler/işlemler dikkate alınacaktır?

Borçlanma sınırını belirleyen 68 inci madde, bu soruya yine kendisi zımnen cevap vermektedir. “Borçlanma” başlıklı bu madde, yapılacak borçlanma işlemlerinde uyulacak usul ve esasları sıralarken borçlanma türlerini de belirtmiş olmaktadır. Buna göre, Madde kapsamında belediyelerce yapılabilecek borçlanma türleri iç ve dış borçlanma şeklinde iki temel başlık altında toplanabilir.

İç borçlanma yapılabilmesi için meclis kararı gerektiğinden, bu borçlanma türünün anılan madde açısından, harcama yetkisine dayanılarak yapılan “bütçe emanetleri” gibi piyasaya yapılan borçlanmaları kapsamadığı, finansal kuruluşlardan ve İller Bankasından kullanılacak kredileri ifade ettiği değerlendirilmektedir.

Dış borçlanma da yine meclis kararı gerektirmekle birlikte, bu borçlanma türünün 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde yapılabileceği belirtildiğinden, dış borçlanmanın dış kaynaklı finansal kredilerini kapsadığı değerlendirilmektedir.

Belirtmek gerekir ki anılan maddede “… aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir:” denilmek suretiyle tahvil ihracının borçlanma kavramı dışında tutulduğu ancak borç stoku içine dahil edildiği görülmektedir.

Bu çerçevede borç stoku kavramının; iç ve dış finansman kuruluşlarından kullanılan krediler ile tahvil ihraçlarının toplamını ifade ettiği değerlendirilmektedir.

Bu noktada, borç stoklarının bütçe gelirleri kadar artırılabiliyor olması durumunda, borç stoklarını aşan diğer yabancı kaynakların hangi bütçe gelirleri ile ödeneceği sorusu akla gelebilir. Ancak, finansal kuruluşlardan yapılan borçlanmaların ortalama dört yıllık bir periyotta geri ödeneceği dikkate alındığında; ödeme dönemi sürecinde borç stoklarının tamamı bir yıllık bütçe gelirleri ile karşılanmayacaktır.

68 inci madde hükmünde geçen borç stoku kavramı konusundaki değerlendirmemiz yukarıda yer almakla birlikte; İçişleri Bakanlığı tarafından “Borçlanmalar” konusu ile yayımlanan 21.02.2005 tarihli ve 45201 sayılı Genelgede, borç stoku kavramının daha fazla kalemi içine alacak şekilde değerlendirildiği görülmektedir.

Şöyle ki, anılan Genelgede belediyelerin Bakanlığa yapacakları borçlanma onaylarına ilişkin dosyalarına; Sosyal Güvenlik Kurumu il müdürlükleri, İller Bankası Genel Müdürlüğü, ilgili vergi dairesi müdürlüğü ve ilgili TEDAŞ biriminden alacakları yapılandırılmış, kesinleşmiş veya diğer şekilde borç durumuna ilişkin belgelere dayanarak yapacakları borç stoku hesabını ve ayrıca belediyelerin piyasaya ve personele olan borçlarının beyanını ekleyecekleri belirtilmiştir.

Bu çerçevede İçişleri Bakanlığı’nın, belediyelerin resmi kurumlara olan vergi ve sosyal güvenlik prim borçları ile personele ve piyasaya olan borçlarını 68 inci maddede ifade edilen borç stoku kavramı içerisinde değerlendiği görülmektedir.

Ayrık kanaatimizi belirtmekle birlikte, uygulamada İçişleri Bakanlığı’nın Genelgesi belediyeleri bağlayacağından, aşağıda yapacağımız borçlanma limiti hesaplamaları, anılan Genelge doğrultusunda yapılacaktır.

Şunu da belirtmek gerekir ki, mer’i mevzuatta 5393 sayılı Kanun’un uygulanmasında karşılaşılacak ihtilaflarda ve uygulama birliğinin sağlanmasında görüş verme yetkisi, yapılan düzenlemelerle, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na geçmiştir. Bakanlık tarafından borç stoku kavramının geniş yorumlanması, belediyelerin borçlanma yetki sınırlarını daraltacağından; belediyelerin bu görüşün Kanun’a aykırı olduğunu değerlendirmeleri durumunda, Bakanlığın bu konudaki düzenleyici ya da belediye özelindeki onay vermeme işlemlerini, yargı konusu yapabilecekleri açıktır.

İçişleri Bakanlığı’nın Genelgesinde borç stoku konusunda genel bir çerçeve çizilmekle birlikte, hesaplamanın nasıl yapılacağı konusunda ya da mali tabloların hangi kalemlerinin kullanılacağı konusunda açıklama yapılmadığı görülmektedir.

Peki, borç stokuna bilançoda yer alan hangi hesapların toplanmasıyla ulaşılacaktır? Yukarıda yapılan açıklamalar ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde, faiz dışı borç stokuna aşağıda yer verilen ana hesap gruplarının toplanması suretiyle ulaşılabilir;

• 30 Kısa Vadeli İç Mali Borçlar
• 31 Kısa Vadeli Dış Mali Borçlar
• 32 Faaliyet Borçları
• 36 Ödenecek Diğer Yükümlülükler
• 40 Uzun Vadeli İç Mali Borçlar
• 41 Uzun Vadeli Dış Mali Borçlar
• 42 Faaliyet Borçları

4. Borç Stoku Hesaplanırken Dikkate Alınacak Faiz Tutarı

Makalemizin giriş kısmında yer verilen Kanun hükmü gereği, borç stoku hesabında borçlanmalara ilişkin faiz tutarları dikkate alınacaktır. Bunun için faiz dışı borç stoklarına ilişkin içinde bulunulan dönemde ödenecek faiz tutarları ile takip eden dönemlerde ödenecek faiz tutarlarının, faiz dışı borç stoku toplamına dâhil edilmesi gerekmektedir.

Peki, hesaplamaya dâhil edilecek borçlanma faiz tutarına hangi hesaplar kullanılarak erişilecektir?

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 373 üncü maddesinde yabancı kaynak hesaplarında kayıtlı tutarlar için tahakkuk ettirilen faizlerin 630 Giderler Hesabı’na borç, ilgili hesaba alacak kaydedileceği belirtilmiştir. Yabancı kaynaklar içerisinde yer alan ve bir önceki başlıkta izlenecekleri ana hesap gruplarına yer verilen borç stoklarına ilişkin işlemlerin faiz giderleri ise Detaylı Hesap Planı gereği 630 No.lu hesabın yardımcı hesap grubu olan 630.04 Faiz Giderleri yardımcı hesap grubunda izlenecektir. Bu yardımcı hesap grubunda yer alan detay hesapların tamamı belirtilen borç stokları işlemlerine ilişkin olup, bunlar dışındaki işlemleri ilgilendiren herhangi bir hesap bulunmamaktadır. Dolayısıyla, anılan yardımcı hesap grubunun bakiyesi, borç stoklarına ilişkin faiz tutarlarını yansıtacaktır.

Ancak, dikkat edilmesi gereken husus, 630.04 No.lu yardımcı hesap grubunun, tahakkuku ile ödemesi aynı anda gerçekleşen faiz tahakkuklarını da içerdiğidir. Tahakkuku ile ödemesi aynı yevmiyede gerçekleşen faiz tutarlarının bulunması durumunda, bu faizler mevcut borç yükümlülüğüne dâhil olmayacağından; faiz dâhil borç stoku hesaplamasında 630.04 No.lu yardımcı hesap grubunun bakiyesinin doğrudan dikkate alınması, hatalı hesaplamaya neden olabilecektir.

Bu nedenle, tahakkuku ile ödemesi aynı anda gerçekleşen faiz ödemelerinin (630.04 Faiz Giderleri Borlu / 103 Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı alacaklı çalışan yevmiyeler), borç stoku hesaplanırken dikkate alınmaması gerekecektir. Ancak, bunun manuel yapılması mümkün olmayabileceğinden ya da hatalara sebebiyet verebileceğinden, nakit ödeme dışındaki tahakkuklarda hangi hesapların alacaklı çalıştığı hususu bizi sonuca götürecektir.

Detaylı Hesap Planı çerçevesinde, tahakkuk etmiş ancak, içinde bulunulan faaliyet dönemini takip eden dönemden sonraki dönemlerde ödenecek borçlanma faiz giderlerinin muhasebeleştirilmesinde, ilgisine göre 381 ve 481 Gider Tahakkukları hesaplarının yardımcı hesap grupları olan 381.04 ve 481.04 No.lu yardımcı hesap grupları kullanılmaktadır.

Sonraki dönemlerde ödenecek borçlanma faiz tahakkuklarında 630.04 No.lu yardımcı hesap karşılığında ilgisine göre 381.04 ve 481.04 No.lu yardımcı hesaplar kullanılacağından; faiz dâhil borç stoklarına ulaşmak için, faiz hariç borç stoklarına 381.04 ve 481.04 No.lu yardımcı hesapların alacak bakiyelerinin eklenmesi gerekecektir.

Bu çerçevede faiz dâhil toplam borç stoklarına aşağıdaki ana hesap grupları ile yardımcı hesapların toplanması suretiyle ulaşılacaktır;

• 30 Kısa Vadeli İç Mali Borçlar
• 31 Kısa Vadeli Dış Mali Borçlar
• 32 Faaliyet Borçları
• 36 Ödenecek Diğer Yükümlülükler
• 381.04 Gider Tahakkukları (Faiz ve İskonto Giderleri)
• 40 Uzun Vadeli İç Mali Borçlar
• 41 Uzun Vadeli Dış Mali Borçlar
• 42 Faaliyet Borçları
• 481.04 Gider Tahakkukları (Faiz ve İskonto Giderleri)

5. En Son Kesinleşmiş Bütçe Gelirleri Toplamı ve Güncellenmesi

Borçlanmaya ilişkin 68 inci madde hükmünde “en son kesinleşmiş bütçe gelirleri” ifadesi kullanılmış olup, bu ifadeden anlaşılması gerekenin, içinde bulunulan mali yıldan önceki mali yıla ilişkin kesin mizanda yer alan bütçe gelirleri toplamı olduğu açıktır.

Kanun maddesi bütçe gelirlerinin net mi yoksa brüt mü olacağı konusunda bir açıklama içermese de bütçe geliri olarak kaydedildikten sonra, bütçe gelirlerinden ret ve iade olunan tutarların, bütçe gelirleri toplamından düşülmemesi; Kanun’un getirmeye çalıştığı, elde edilen bütçe gelirinden fazla borç stoku oluşmaması amacıyla örtüşmeyecektir. Bu çerçevede, hükmün net bütçe gelirlerini kastettiği kanaatindeyiz.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 382 ve 386 ncı maddelerinde; mevzuatı gereğince bütçe geliri olarak nakden veya mahsuben yapılan tahsilatların 800 Bütçe Gelirleri Hesabında, bu tahsilatlardan mevzuatı gereğince yapılan ret ve iadelerin ise 810 Bütçe Gelirlerinden Ret ve İadeler Hesabında izleneceği belirtilmiştir. Buna göre en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamına, kesin mizanda yer alan 800 No.lu hesabın bakiyesinden 810 No.lu hesabın bakiyesinin düşülmesi suretiyle ulaşılacaktır.

Kanun hükmünde bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla güncelleneceği belirtildiğinden, bütçe geliri tutarlarının alındığı kesin mizanın yılı için belirlenmiş olan yeniden değerleme oranı kullanılarak, hesaplanan net bütçe gelirleri toplamı güncellenecektir.

6. Borçlanma Limit ve Oranlarının Belirlenmesinde İşlem Sırası

5393 sayılı Kanun’un 68 inci maddesinin (d) bendi borç stoku bakımından borçlanılabilecek limiti ortaya koyduğundan ve (e) bendi hangi orana kadar kimin borçlanmaya karar/onay vereceğini belirlediğinden, önce borç stoku limit hesaplaması yapılması gerekecek, borçlanılamayacak sınırın altında olunması durumunda borçlanmaya karar/onay verecek merciin belirlenmesi için oran hesaplaması yapılacaktır.

7. Örnek Hesaplama

Hesaplama yapılırken dikkat edilecek husus, bütçe gelirlerine ilişkin kalemlerin içinde bulunulan mali yıldan bir önceki mali yılın kesin mizanından alınacağı, dikkate alınacak yeniden değerleme oranının da yine geçmiş yıl için ilan edilmiş yeniden değerleme oranı olacağı; diğer verilerin ise cari yılın büyük defter ve yardımcı defterlerinden alınacağıdır.

(Örnek hesaplama, 2021 yılında borçlanma yapılacağı varsayımı ile yapılmıştır.)

Örnek idareye ait, hesaplamada dikkate alınacak, 2021 yılı büyük defter ve yardımcı defterlerde yer alan kalemler (TL):

2020 yılı örnek kesin mizanında bütçe gelirlerine ilişkin kalemler:

2020 yılı yeniden değerleme oranı: 9,11

2021 Yılı Faiz Dâhil Borç Stoku (30 Kısa Vadeli İç Mali Borçlar + 31 Kısa Vadeli Dış Mali Borçlar

+ 32 Faaliyet Borçları + 36 Ödenecek Diğer Yükümlülükler + 381.04 Faiz ve İskonto Giderleri

+ 40 Uzun Vadeli İç Mali Borçlar + 41 Uzun Vadeli Dış Mali Borçlar + 42 Faaliyet Borçları + 481.04 Faiz ve İskonto Giderleri) = 81.680.053,00

TL

2020 Yılı Kesinleşmiş Bütçe Gelirleri (800 Bütçe Gelirleri – 810 Bütçe Gelirleri) = 109.898.266,00

2020 Yılı Kesinleşmiş Bütçe Gelirlerinin Güncellenmesi (109.898.266,00 * 1,0911)= 119.909.998,03 TL

Faiz Dahil Borç Stokları ile Kesinleşmiş Bütçe Gelirlerinin Karşılaştırılması Neticesinde Belediyenin, Büyük Defter ve Yardımcı Defterlerden Verilerin Alındığı Tarih İtibariyle Borçlanabileceği Tutar (119.909.998,03 TL – 81.680.053,00TL) = 38.229.945,03 TL

2020 Yılı Kesinleşmiş Bütçe Gelirlerinin %10’u (119.909.998,03 TL * 0,10 )= 11.990.999,80 TL

Sonuçlardan görüleceği üzere, örnek belediyenin borçlanma limiti 38.229.945,03 TL olarak hesaplanmıştır.

Belediye limit dâhilinde kalmak üzere 11.990.999,80 TL’ye kadar yapacağı iç borçlanmaları belediye meclisi kararı ile yapabilecektir. Yılı içerisinde 11.990.999,80 TL’yi aşan iç borçlanmalar ise belediye meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayı ile yapılabilecektir.

8. Sonuç

Makalemizde, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68 inci maddesi kapsamında borçlanma sınırları ve yetkisi işlenmiş olup, hesaplama yapılırken borç stokunun tüm yabancı kaynaklar dikkate alınarak belirlenmeyeceği, hesaplamada dikkate alınacak kalemlerin neler olduğu, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının nasıl hesaplanacağı ve güncelleneceği; bu veriler kullanılarak borçlanma sınırı hesabının ve yetkileri belirleyen eşik borçlanma tutarı hesabının nasıl yapılacağına ilişkin kanaatler ortaya konulmuştur.

Malimevzuat.com.tr