Coşkun KULGU, Sayıştay Uzman Denetçisi
Belediye iştirakleri ya da şirketleri kavramı literatürde, belediyelerin doğrudan ya da dolaylı olarak yarısından fazlasına sahip oldukları şirketler için kullanılmaktadır.
Belediye şirketleri, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’na tabi olma ya da vergi mevzuatı uygulamaları bakımından diğer şirketlerden farklı olmayıp, aynı hukuki statüye sahiptirler. Aynı şekilde personel rejimi bakımından da diğer şirketlerden farkları bulunmamaktadır.
Dolayısıyla belediye şirketleri, kamu – özel kesim ayırımında, özel sektör kapsamında yer almaktadırlar.
Ancak kullandıkları kamu kaynağı dolayısıyla belediye iştiraklerinin, kamu ihale mevzuatına ya da Sayıştay denetimine tabi olmak gibi çeşitli kamu hukuku alanına dahil edildikleri görülmektedir.
Belediye şirketlerinin kamu hukuku alanına dahil edildikleri noktalardan bir tanesi de borçlanma hususudur.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesinin (d) bendinde yer alan; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.” hükmü ile belediyelerle birlikte belediye şirketleri için de borçlanma limiti getirildiği,
Aynı Kanun maddesinin (e) bendinde yer alan “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının onayı ile yapabilir.” hükmü ile ise, yine belediye ve belediye şirketlerinin borçlanma işlemlerinin duruma göre belediye meclisi ya da Bakanlığın onayına tabi tutulduğu,
Görülmektedir.
Kanun ile getirilen limit ve onaya tabi olma hükümlerinin anlaşılabilmesine katkı için, hükümlerde yer alan iki ifade üzerinde durulması gerektiğini değerlendirmekteyiz. Bunlardan ilki “en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamı”, diğeri ise “sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler” ifadesidir.
Kanun’da yer alan “bütçe geliri” ifadesi mevzuatımıza 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve ikincil mevzuatı ile girmiş bir kavram olup, kamu hesaplarının tahakkuk ve nakit esasına göre iki farklı yöntem ile tutulmasına yönelik geliştirilmiştir. Bu kavram 5393 sayılı Kanun’da geçen şekliyle belediyeler için karşılık bulmakta ve dolayısıyla belediye şirketleri için mevzuatta “bütçe gelirleri” ifadesinin bir karşılığı bulunmamaktadır. Hükmün belediye şirketleri için uygulanabilmesi kıyasen mümkün olacaktır ki, belediye şirketleri açısından “bütçe geliri” kavramına en yakın kavram gelir tablosunda yer alan net satışlar kalemidir. Dolayısı ile Kanun’da yer alan hükümlerin değerlendirilmesinde belediye şirketleri bakımından, en son kesinleşmiş net satışlar toplamının dikkate alınması gerektiği kanaatindeyiz.
Kanunda yer alan “sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler” ifadesinin açıklanma ihtiyacı ise, bu ifadenin dolaylı olarak yüzde elliden fazla sermayesine sahip olunan şirketleri kapsayıp kapsamadığının anlaşılması gereksiniminden kaynaklanmaktadır. Kanun Koyucu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu gibi belediye şirketlerini kapsamına alan diğer kanunlarda “sermayesinin doğrudan doğruya veya dolaylı olarak yarısından fazlasına sahip bulundukları” ifadesini kullanırken, 5393 sayılı Kanun’da “veya dolaylı olarak yarısından fazlasına sahip bulundukları” ifadesini kullanmamaktadır. Kanun Koyucu diğer kanunlarda dolaylı ortaklık vurgusu yaparken 5393 sayılı Kanun’da dolaylı ifadesini kullanmaması, belediyelerin dolaylı olarak sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin borçlanma bakımından 5393 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmadığına karine oluşturmaktadır. Diğer yandan Kanun Koyucunun, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nda olduğu gibi (örneğin 198’inci madde: “Bir teşebbüs, bir sermaye şirketinin sermayesinin, doğrudan veya dolaylı olarak…”) diğer kanunlarda da dolaylı sermaye ortaklığı bakımından irade göstermek istediğinde özellikle dolaylı ifadesini kullandığı da dikkate alındığında, belediyelerin dolaylı olarak yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin borçlanma işlemlerinde, 5393 sayılı Kanun’da yer alan meclis kararı alınması gibi hükümlere tabi olmadığı anlaşılmaktadır.
Buna göre Kanun hükümlerinin yorumlanması neticesinde; belediyelerin sermayesinin doğrudan yüzde ellisinden fazlasına sahip olduğu şirketlerin, en son kesinleşmiş net satışlarının, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmalarını, belediye meclisinin kararı ile; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının onayı ile yapabilecekleri; toplam borçlanma miktarlarının ise en son kesinleşmiş net satışları toplamının yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamayacağı; belediyelerin dolaylı olarak (ortak oldukları diğer şirketler aracılığı ile) sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin ise bu kısıtlamalara tabi olmadığı, değerlendirilmektedir.
